NACIONES UNIDAS: LA GOBERNANZA MUNDIAL EN CRISIS
- La ONU enfrenta crisis crecientes que superan su capacidad de respuesta mientras los Estados poderosos priorizan cada vez más sus intereses nacionales estrechos por sobre la cooperación internacional.
- La sociedad civil vio frustrarse sus expectativas ante la Cumbre del Futuro de la ONU: tuvo una participación limitada y el documento final acabó siendo un texto con muchos lugares comunes y pocos compromisos concretos.
- La sociedad civil propone reformas para revitalizar la ONU, tales como promover la participación digital, nombrar un enviado de la sociedad civil y establecer un proceso más transparente para la selección del secretario general.
Las instituciones de gobernanza mundial, creadas para lidiar con los problemas que los Estados no pueden o no quieren resolver, se encuentran hoy desbordadas por los conflictos, el colapso climático, la desigualdad económica, la regresión democrática, los ataques a los derechos y muchas otras crisis. A esto se suman las tecnologías emergentes, como la IA, y los desafíos que las acompañan, como la desinformación, que requieren con urgencia nuevas soluciones globales.
Los organismos de la ONU que se desarrollaron tras la Segunda Guerra Mundial se han mostrado incapaces de detener las atrocidades perpetradas contra los derechos humanos, ya sea en Gaza, Ucrania o Sudán. La Carta fundacional de la ONU enuncia cuatro propósitos: prevenir futuras guerras, consolidar los derechos humanos fundamentales, la dignidad y la igualdad, establecer un marco para la justicia bajo el derecho internacional, y promover el progreso social y la mejora del nivel de vida; sin embargo, apenas y se está avanzando en la aplicación de ninguno de ellos.
Es evidente que la era de la cooperación internacional posterior a Guerra Fría, que dio lugar a importantes acuerdos mundiales para lidiar con los problemas contemporáneos, ha llegado a su fin. Hoy parece imposible forjar un acuerdo mundial para frenar el cambio climático descontrolado o conseguir que los Estados miembros de la ONU adopten de forma unánime los ODS, con su marcado énfasis en los derechos humanos y la justicia social; sin embargo, ambos logros históricos se consiguieron en 2015, hace apenas una década.
Muchos líderes políticos defienden ahora una interpretación restrictiva de la soberanía nacional. Los Estados poderosos anteponen cada vez más sus propios intereses y su visión transaccional de la política, incluso dentro de las instituciones internacionales, en total contradicción con el espíritu de la cooperación internacional.
Esta situación desemboca en posturas de una hipocresía flagrante, ya que los Estados invocan o ignoran selectivamente las leyes y normas internacionales en función de sus intereses. Un ejemplo palpable de ello es la determinación de numerosos Estados del norte global para que Rusia rinda cuentas por sus actos, pero, al mismo tiempo, obstaculizan iniciativas similares en el caso de Israel.
Todas estas tendencias ya estaban en marcha cuando Trump volvió al poder y anunció de inmediato la retirada de Estados Unidos del Acuerdo de París y de la Organización Mundial de la Salud (OMS), así como la retirada estadounidense del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Con estas decisiones, la crisis de la cooperación internacional se ha acelerado drásticamente.
En estos tiempos turbulentos y de cambios rápidos, la ONU tuvo la ocasión de renovarse en 2024 con la celebración de su tan publicitada Cumbre del Futuro, de la que surgieron el Pacto para el Futuro, además del Pacto Digital Mundial y la Declaración sobre las Generaciones Futuras.
El mural “Mujer con paloma: dando forma a nuestro futuro común”, del artista australiano Fintan Magee en la sede de la ONU en Viena, promociona los ODS y la Cumbre del Futuro. Foto de Eva Manhart/AFP vía Getty Images.
La cumbre tenía como objetivo fortalecer la cooperación internacional frente a desafíos clave, examinar las lagunas de la gobernanza mundial y reiterar la vigencia de la Carta de las Naciones Unidas y de otros compromisos mundiales cruciales. Sin embargo, lo que comenzó como una idea ambiciosa en 2021, cuando el secretario general de la ONU António Guterres publicó el informe Nuestra Agenda Común con el fin de revitalizar la cooperación internacional y reformar la ONU, empezó a desvanecerse frente a la creciente fragmentación internacional y la expresión más evidente de los intereses nacionales. Finalmente, la cumbre se centró más en defender el multilateralismo que en mejorarlo. El hecho de que los Estados tuvieran que unirse para frustrar el intento tardío de Rusia de aplazar la adopción del pacto fue un ejemplo de lo difícil que resulta alcanzar acuerdos en el contexto actual.
A pesar del arduo trabajo de la sociedad civil, que durante dos años intentó influir en el proceso de elaboración del pacto mediante consultas digitales y su asistencia a una conferencia celebrada en Nairobi (Kenia) en mayo, el proceso distó mucho del enfoque abierto, participativo e inclusivo que deseaba la sociedad civil. De hecho, pocos gobiernos consultaron directamente a la sociedad civil y algunos cuestionaron su participación en el proceso.
La sociedad civil vio cierto potencial en el pacto, especialmente en las propuestas para ampliar, si no reformar pertinentemente, el Consejo de Seguridad y acelerar la reestructuración de la arquitectura financiera internacional. Sin embargo, el resultado fue decepcionante en su mayor parte, ya que no estuvo a la altura de las circunstancias: un texto extenso y lleno de lugares comunes, pero con pocos detalles concretos para su aplicación. Dadas las condiciones, un resultado más ambicioso probablemente nunca fue factible.
Tras una vasta campaña de la sociedad civil, al menos se consiguió que Arabia Saudita fuera excluida como miembro del Consejo de Derechos Humanos, el principal órgano de la ONU en la materia. El Consejo tiene la misión de investigar violaciones de derechos humanos y otras situaciones preocupantes, así como de reforzar la protección y promoción de los derechos humanos. Cada año se celebran elecciones para renovar aproximadamente un tercio de sus miembros, quienes ejercen un mandato de tres años con un máximo de dos mandatos consecutivos. Los 47 Estados miembros que lo componen se agrupan en cinco bloques regionales, cada uno con un número fijo de escaños.
Trabajadores de los medios durante la 57ª sesión del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, Suiza, 9 de septiembre de 2024. Foto de Fabrice Coffrini/AFP vía Getty Images.
Arabia Saudita, un país que viola sistemáticamente los derechos humanos, tiene un espacio cívico cerrado, numerosos presos políticos y un espantoso historial de ejecuciones, ha invertido ingentes cantidades de dinero en blanquear su reputación internacional. En 2024, consiguió la presidencia de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, ya que ningún Estado se opuso a su nominación, un resultado absurdo dada la situación de las mujeres saudíes, a quienes trata como ciudadanos de segunda clase. A pesar de esto, en la elección para integrar el Consejo de Derechos Humanos quedó sexta, y última en una competición para obtener los cinco escaños de su región.
El problema es que otros Estados con un historial preocupante en materia de derechos humanos sí obtuvieron escaños y que, otros, como la RDC, Etiopía y Qatar, ya están presentes en el Consejo. Esto significa que 27 de los miembros actuales del Consejo ―más de la mitad― tienen un espacio cívico fuertemente restringido, mientras que solo seis tienen un espacio cívico abierto. Es vergonzoso que nueve miembros actuales del Consejo figuren en el último informe anual sobre los países en los que se han tomado represalias contra las personas que han cooperado con el sistema de derechos humanos de la ONU.
Uno de los principales motivos de esta situación son las elecciones no competitivas, que se han convertido en la norma, ya que los bloques regionales tienden a presentar solo una candidatura para cada escaño disponible. En la práctica, esto significa que, aunque haya votaciones y estas sean una ocasión para expresar simbólicamente el rechazo a la candidatura, la composición del Consejo está en gran medida predeterminada.
La sociedad civil sigue reclamando elecciones verdaderamente competitivas que permitan excluir del Consejo a los peores infractores y ofrezcan una valiosa oportunidad para denunciar violaciones de derechos humanos, presionar para que se establezcan normas más estrictas y abrir un mayor debate sobre la actuación de los Estados.
En medio de un intenso escrutinio internacional, Arabia Saudita no consigue un puesto en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, aunque es recompensada con los derechos de sede para la Copa Mundial de la FIFA 2034. Foto de Christophe Viseux/Getty Images para la Federación de Fútbol de Arabia Saudita.
También hay otro problema persistente: aunque los derechos humanos son uno de los tres pilares de la ONU, junto con el desarrollo sostenible y la paz y la seguridad, este pilar recibe sistemáticamente menos del 5% del presupuesto anual de la organización. Numerosas iniciativas, incluidas las relatorías especiales para países con emergencias en materia derechos humanos, dependen de contribuciones voluntarias. Además, la escasez de estos fondos y la lentitud en su atribución merman su capacidad de actuación, como ocurrió con la misión de investigación para Sudán.
Existe un problema más general relacionado con el no pago de las cuotas. A febrero de 2025, solo 65 Estados habían abonado la totalidad de sus contribuciones. El pilar de los derechos humanos, ya de por sí subfinanciado, es el que menos puede permitirse este retaceo de recursos, especialmente por parte de Estados que siempre encuentran fondos para gastos militares.
La permanente escasez de recursos también limita las posibilidades de ampliar el acceso de la sociedad civil. Incluso el espacio con que la sociedad civil cuenta actualmente podría verse aún más reducido por razones de ahorro y eficiencia. La revisión del Consejo prevista para 2026 será una buena ocasión para tratar estas cuestiones, y la ONU debe garantizar que la sociedad civil sea escuchada durante este proceso.
Actualmente la retirada selectiva de Estados Unidos del sistema internacional amenaza con debilitar aún más a la ONU. Si bien Estados Unidos ha obstaculizado en varias ocasiones algunas iniciativas, como cuando bloqueó las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Israel, la legitimidad de las instituciones mundiales se erosiona cuando los Estados poderosos se retiran de ellas. Además, aunque en teoría todos los Estados son iguales en la ONU, en la práctica, las decisiones de Estados Unidos sobre su participación o retirada del organismo tienen más peso que las de la mayoría debido a su estatus de superpotencia y principal contribuyente financiero de las instituciones de la ONU, a pesar de sus frecuentes retrasos en los pagos.
Si todo sigue como previsto, la retirada de Estados Unidos de la OMS entrará en vigor en enero de 2026. No obstante, la decisión podría ser impugnada, ya que no está claro si Trump tiene la autoridad para anular las resoluciones de adhesión adoptadas por el Congreso. Por otro lado, también es posible que Trump revoque su decisión si la OMS introduce cambios de su agrado, puesto que suele negociar a base de amenazas y presiones. Pero si finalmente se retira, la OMS sufrirá un duro golpe. El gobierno de Estados Unidos aporta el 18% del presupuesto de la OMS y es su mayor contribuyente. Por lo tanto, su retirada dejaría un enorme vacío que cubrir y es probable que la organización tenga que reducir su labor. En este contexto, los avances para la elaboración de un tratado mundial contra las pandemias, que se está negociando desde 2021, podrían verse obstaculizados.
Es posible que las entidades filantrópicas aumenten sus contribuciones y que otros Estados intenten paliar la falta de fondos. Aun así, existe el riesgo de que los Estados autoritarios aprovechen la situación aumentando sus contribuciones a cambio de una mayor influencia. China, por ejemplo, podría estar dispuesta a hacerlo.
De hecho, eso fue lo que ocurrió cuando Trump retiró a Estados Unidos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) durante su primer mandato. China llenó el vacío aumentando sus aportaciones hasta convertirse en el mayor contribuyente anual de la UNESCO y, al parecer no por casualidad, un funcionario chino fue nombrado su jefe adjunto, 56 sitios chinos recibieron el codiciado estatus de Patrimonio de la Humanidad y China fue capaz de bloquear los intentos de adhesión de Taiwán. Preocupado por la creciente influencia de China, el gobierno de Biden acordó que Estados Unidos se reincorporase a la UNESCO en 2023; sin embargo, esta decisión podría revertirse, ya que Trump ha afirmado que la UNESCO tiene prejuicios contra Estados Unidos y ha ordenado que se revise la orden de reincorporación.
La OMS ya ha sido acusada de estar demasiado influenciada por China debido a las decisiones que tomó durante la pandemia. Se la criticó por seguir con demasiada facilidad la línea del gobierno chino y por no analizar adecuadamente los orígenes del brote. China también presionó y consiguió que se denegara a Taiwán el estatus de observador en las reuniones de la OMS, obviando que los problemas de salud pública, como las pandemias, no conocen las fronteras. Por todo esto, la sociedad civil debe ser prudente frente a las señales de instrumentalización de las instituciones multilaterales por parte de los Estados.
El director general de la Organización Mundial de la Salud, Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, aboga por un tratado mundial sobre pandemias tras la experiencia del COVID-19. Foto de OJ Koloti/Gallo Images.
Las consecuencias para el Consejo de Derechos Humanos pueden no ser inmediatas, dado que Estados Unidos no actualmente es miembro, ya que su mandato concluyó a fines de 2024. El país se reincorporó al Consejo en 2021, después de que Trump decidiera su retirada en 2018, y ya había tomado la decisión inusual de no buscar un segundo mandato, probablemente porque esto habría provocado una fuerte reacción por su apoyo a Israel. No obstante, al margen de su relación con Israel, durante el mandato de Biden, cuando Estados Unidos era miembro del Consejo, Estados Unidos desempeñó un papel generalmente visto como positivo en los asuntos del organismo. Si el país se niega a cooperar, también privará a su propia ciudadanía de un espacio vital para obtener reparación.
También existe el peligro de que las acciones de Estados Unidos inspiren a otros Estados con líderes extremistas a seguir su ejemplo. Por ejemplo, el presidente argentino Javier Milei, gran admirador de Trump, ya ha anunciado la retirada de su país de la OMS. Israel también siguió los pasos de Estados Unidos y declaró que no participará en el Consejo de Derechos Humanos. Ambos países alegaron que el organismo tiene un sesgo antisraelí. Por sus propios motivos, en febrero de 2025 el gobierno autoritario de Nicaragua también anunció su retirada del Consejo luego de que éste publicara un informe crítico con su pésimo historial de derechos humanos.
Sin embargo, todavía parece improbable que se produzca un efecto dominó. Además, podría argumentarse que si instituciones como el Consejo de Derechos Humanos y la UNESCO resistieron a la primera retirada decidida por Trump, también podrán soportar una segunda. Sin embargo, todo dependerá de lo que ocurra al final del segundo mandato de Trump. Estos embates también llegan en un momento diferente, cuando el sistema de la ONU ya es más frágil y está más dañado. Ahora, la idea misma de multilateralismo y de un orden internacional basado en normas está bajo ataque mientras que los poderes nacionales intransigentes intentan ocupar su lugar. Los procesos con cierto grado de transparencia destinados a lograr el consenso están siendo remplazados por acuerdos a puerta cerrada derivados de juegos de poder. Como consecuencia, se están reduciendo el espacio para la participación de la sociedad civil y las ocasiones para influir en las políticas.
Revitalizar la ONU puede parecer una tarea difícil en tiempos de crisis; sin embargo, la sociedad civil tiene algunas ideas sobre qué hacer para empezar a poner a las personas en el centro de la organización y no a los Estados. La iniciativa UNMute Civil Society, respaldada por más de 300 OSC y numerosos Estados, propone cinco recomendaciones para fortalecer la participación de la sociedad civil: aprovechar las tecnologías digitales para ampliar la participación y la inclusión, reducir la brecha digital centrándose en la conectividad de los más excluidos, cambiar procedimientos y prácticas para garantizar una interacción y participación efectivas y significativas en todas las fases de un proceso, establecer un día de acción anual de la sociedad civil para hacer balance y evaluar los avances en la participación de la sociedad civil, y nombrar un enviado de la sociedad civil ante la ONU.
Estas propuestas concretas y fácilmente realizables podrían allanar el camino para reformas de mayor alcance. Por ejemplo, un enviado de la sociedad civil podría promover las mejores prácticas de participación de la sociedad civil en toda la ONU, garantizar la participación de múltiples actores de la sociedad civil en el trabajo de la ONU y promover el compromiso de la ONU con la sociedad civil en todo el mundo.
La sociedad civil también reclama elecciones competitivas al Consejo de Derechos Humanos, un papel en el escrutinio de los candidatos y que se limite el poder de veto del Consejo de Seguridad. Además, la campaña Nosotros los Pueblos, apoyada por más de 200 OSC y más de 100 parlamentarios de todo el mundo, propone la adopción de la Iniciativa Ciudadana Mundial para que la ciudadanía pueda lanzar campañas de recogida de firmas para incluir un tema en la agenda de la ONU. Otra propuesta es la creación de una Asamblea Parlamentaria de la ONU que complemente a la Asamblea General y dé voz a la ciudadanía, además de a los Estados.
En vísperas de la elección del nuevo secretario general de la ONU, la sociedad civil ha lanzado la campaña 1 por 8.000 millones para promover un proceso abierto, transparente, inclusivo y basado en méritos, que refleje los ideales de la ONU y favorezca una contribución adecuada de la sociedad civil. Además, dado que el cargo siempre ha estado ocupado por hombres, la campaña también insta a la ONU a que haga historia nombrando a una mujer feminista para el puesto.
Todas estas medidas no son más que unos primeros pasos para avanzar hacia un sistema de las Naciones Unidas más abierto, democrático y responsable. Además, estas ideas son factibles y razonables, especialmente en tiempos de crisis, que ofrecen oportunidades para la experimentación. Una ONU más inclusiva será una ONU más eficaz. Por ello, ha llegado la hora de que la ONU adopte las ideas de la sociedad civil y trabaje con los Estados que las respaldan, así como con la propia sociedad civil, con el fin de emprender un camino que haga realidad los principios y objetivos de la Carta de la ONU.