GOBERNANZA GLOBAL: LA REALPOLITIK CONTRA LAS NORMAS INTERNACIONALES

Las retiradas socavan las organizaciones internacionales al reducir sus fuentes de financiación. La OMS se ha visto en una situación comprometida, ya que Estados Unidos aportaba alrededor del 15% de los fondos de la organización. Cabe señalar que, antes de retirarse, el país había suspendido el pago de sus cuotas correspondientes a 2024 y 2025, una decisión que obligó a la organización a efectuar recortes de personal.

La retirada de apoyos financieros al multilateralismo no se limita a Estados Unidos. Si bien este país acaparó los titulares cuando decidió desmantelar USAID, la mayor agencia bilateral del mundo, otros donantes importantes, como Francia, Alemania y el Reino Unido, están reduciendo sus contribuciones, incluida la ayuda multilateral, al tiempo que aumentan su gasto en defensa.

Protesta contra la directiva de suspensión de la mayor parte de las operaciones de USAID frente a la sede de la agencia en Washington DC, Estados Unidos, el 3 de febrero de 2025. Foto de Kent Nishimura/Reuters vía Gallo Images

El presupuesto básico de la ONU para 2026 contempla un recorte del gasto del 15% y una reducción de la plantilla de alrededor del 19%. La iniciativa de eficiencia UN80 está analizando la posibilidad de unificar algunos mandatos y de trasladar al personal de ciudades caras a otras más baratas. Por ejemplo, se ha propuesto fusionar ONU Mujeres y el Fondo de Población de las Naciones Unidas, una medida que pondría en peligro los compromisos en materia de igualdad de género y de derechos reproductivos justo en un momento en que estos están siendo objeto de ataques.

Los recortes presupuestarios de Estados Unidos tienen un impacto considerable, ya que es el mayor contribuyente de la ONU y sufraga el 22% del presupuesto ordinario. Además, al igual que muchos otros países, Estados Unidos también suele pagar con retraso. En 2025, sus impagos alcanzaron niveles récord: más de 1.800 millones de dólares de los casi 3500 millones pendientes de pago. Las mayores potencias son las que más impagos acumulan. Estados Unidos, cuyos retrasos han aumentado durante el mandato de Trump, encabezan la lista, seguidos por China y Rusia. En febrero de 2026, el secretario general António Guterres advirtió de que los retrasos en los pagos exponían a la ONU a un “colapso financiero inminente”.

Numerosas iniciativas de gran importancia no dependen de contribuciones obligatorias, sino voluntarias, y el déficit está poniendo en una difícil situación a organismos humanitarios clave. La dependencia financiera proporciona capacidad de influencia a los Estados y, a medida que los recursos escasean, estos pueden imponer sus condiciones. En diciembre, Estados Unidos prometió 2000 millones de dólares en ayuda humanitaria, pero la limitó a 17 países con los que comparte prioridades, excluyendo a otros con necesidades acuciantes. Además, especificó cómo debían gastarse dichos fondos y condicionó la ayuda a que la ONU implementara reformas para aumentar la eficiencia que cumplieran sus expectativas, algo que parece guardar poca relación con los principios humanitarios.

Las áreas de derechos humanos son las que se ven más afectadas por la falta de recursos. Los derechos humanos, junto con el desarrollo sostenible y la paz y la seguridad, son uno de los tres pilares de la ONU; sin embargo, solo reciben alrededor del 5% del presupuesto ordinario. La pérdida del apoyo de Estados Unidos y los recortes voluntarios por parte de varios Estados europeos han obligado al Consejo de Derechos Humanos a fusionar algunos mandatos, poner fin a otros y acortar las sesiones, reduciendo así las oportunidades para la participación de la sociedad civil. Durante su sesión de julio, el Consejo anunció que cancelaría dieciocho actividades debido a la falta de fondos. 

El financiamiento de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos se redujo en unos 90 millones de dólares en 2025, lo que supuso la pérdida de aproximadamente 300 puestos de trabajo, con una reducción adicional prevista de otros 110. Entre las actividades que se han visto afectadas figura su programa en Birmania y su labor en defensa de los derechos de las personas LGBTQI+ y para prevenir la violencia de género, lo que se traduce en una menor protección para las víctimas y una mayor impunidad para los perpetradores de violaciones.

El sistema de las Naciones Unidas podría ser más eficiente y la reubicación de actividades en los países del Sur global podría reportar beneficios a la sociedad civil. Sin embargo, no se han tenido en cuenta ideas más ambiciosas para reformar el sistema de financiación de la ONU, como las propuestas para exigir a los Estados que contribuyan con un porcentaje más equitativo de su renta nacional, lo que ampliaría la base de financiación y reduciría la vulnerabilidad a las crisis provocadas por los Estados más poderosos. Por otro lado, un incremento de las contribuciones voluntarias a la ONU aumentaría el riesgo de que los Estados y los filántropos multimillonarios ejercieran una influencia indebida. Los derechos humanos y la participación de la sociedad civil se ven afectados cuando un pequeño grupo de donantes tiene la última palabra.

Cada vez es más frecuente que los Estados eludan los procesos oficiales de la ONU y formen coaliciones con fines específicos, una opción que se ha convertido en necesaria en cuestiones climáticas y medioambientales. En el marco de la COP30, los compromisos principales quedaron a la discreción de las partes y se delegaron en coaliciones lideradas por Estados dispuestos a aplicarlos; lo mismo podría ocurrir con las negociaciones del tratado sobre los plásticos. Además, la necesidad de alcanzar un consenso para poder adoptar medidas permite que los Estados que se oponen obstaculicen los avances, lo que obliga a los que quieren cambios a trabajar sin ellos. Es posible que se logren algunos avances, pero el resultado será un mosaico normativo. 

Las coaliciones siempre han sido el punto de partida de los acuerdos internacionales. Las campañas respaldadas por la sociedad civil y asumidas por grupos de Estados comprometidos dieron lugar a los tratados sobre minas terrestres y armas nucleares. Expectativas similares han impulsado la campaña para desarrollar un tratado de no proliferación de combustibles fósiles. Sin embargo, formar coaliciones es cada vez más difícil. Por ejemplo, en lo que respecta a la gobernanza de la IA, actualmente hay tres bandos que defienden visiones incompatibles, y es poco probable que alcancen un consenso para desarrollar la normativa necesaria.

Manifestación en la Place de la République de París, Francia, en reclamo de un tratado internacional de no proliferación de los combustibles fósiles el 23 de junio de 2023. Foto de Thomas Samson/AFP

El gobierno de Trump se niega a cooperar cuando los procesos internacionales no sirven a sus intereses. Gracias a su insistencia, las grandes empresas estadounidenses obtuvieron una exención en el marco del último acuerdo fiscal de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Los Estados represivos están coordinando esfuerzos para debilitar aún más el carácter democrático del sistema internacional y su enfoque en los derechos. En diciembre, China puso en marcha el grupo Amigos de la Gobernanza Global, un bloque formado por 43 Estados miembros de la ONU, entre los que se encuentran numerosos países conocidos por vulnerar los derechos humanos. El grupo asegura defender los principios de la ONU y busca corregir la infrarrepresentación del Sur global en la toma de decisiones; sin embargo, promueve una visión de la cooperación centrada únicamente en los Estados. A través de este proyecto, China pretende implementar su Iniciativa de Gobernanza Global, que antepone la salvaguarda de los asuntos internos frente a lo que califica de “injerencia externa”, dejando de lado cualquier posibilidad para la rendición de cuentas en materia de derechos humanos a nivel internacional.

Los Estados también están creando organizaciones más selectivas al margen de la ONU. El grupo de los BRICS, fundado por Brasil, China, India y Rusia en 2009, al que se unió el régimen autoritario de Indonesia en 2025, está compuesto mayoritariamente por Estados represivos. Los BRICS se posicionan como una respuesta frente a la infrarrepresentación del Sur global, pero en gran medida funcionan como un club de autócratas que impide la participación significativa de la sociedad civil y la rendición de cuentas en materia de derechos humanos.

El G20 está más consolidado y ha sido noticia por el boicot de Estados Unidos a la reunión celebrada en Sudáfrica; no obstante, esto no ha suscitado un debate sobre si debiera ser este grupo, en lugar de la ONU, quien lidere la toma de decisiones económicas a nivel mundial. El hecho de que Trump vaya a celebrar la próxima reunión en su club privado de Miami refleja nítidamente el carácter excluyente de este foro.

El multilateralismo selectivo ha alcanzado nuevas cotas con la Junta de Paz. Este organismo nació a raíz de una resolución del Consejo de Seguridad que acordó imponer una gobernanza externa sobre Gaza. Se consideró que la formulación imprecisa y controvertida de la resolución era la única forma de obtener el respaldo de Trump. Sin embargo, el proyecto presentado en el Foro Económico Mundial en enero de 2026 es mucho más ambicioso. Parece que Trump quiere crear y presidir un organismo permanente con un mandato más amplio en el que podría ejercer su poder de forma personal para vetar decisiones, emitir resoluciones, establecer agendas e invitar o expulsar a miembros. A esto se suma el hecho de que su junta directiva estaría copada por sus aliados.

El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, y el presidente de Indonesia, Prabowo Subianto, participan en la presentación de la Junta de Paz en el Foro Económico Mundial de Davos, Suiza, el 22 de enero de 2026. Foto de Denis Balibouse/Reuters vía Gallo Images

La cuota para convertirse en socio permanente asciende a 1.000 millones de dólares y se desconoce cuál es el destino de esos fondos; si bien es sabido que Trump suele aprovecharse de su cargo para obtener beneficios personales. El borrador de los estatutos del organismo no hace mención alguna a los derechos humanos ni al acceso de la sociedad civil. En su estado actual, se asemeja a un club de autócratas que reúne casi exclusivamente a Estados responsables de graves violaciones de los derechos humanos. Su credibilidad quedó aún más en entredicho tras la adhesión de Israel en febrero de 2026. Varias democracias se han negado a unirse, aduciendo a menudo inquietudes respecto a la relación del organismo con la ONU.

La Junta de Paz parece ser un intento de suplantar a la ONU, en particular al disfuncional Consejo de Seguridad, y posicionar a Trump como el negociador internacional que reunirá a los líderes. Esta situación debería suscitar un nuevo debate sobre las propuestas para reformar el Consejo de Seguridad, que llevan estancadas desde hace tiempo, en particular las relativas a su ampliación y, sobre todo, las referentes a la limitación de los poderes de veto. No hace falta un club dominado por Trump, sino un Consejo de Seguridad funcional capaz de mantener la paz y la seguridad.

En el Foro Económico Mundial, el primer ministro canadiense Mark Carney reivindicó su derecho a liderar el debate sobre la gobernanza mundial. En su calidad de representante de un Estado relativamente poderoso del Norte global que ya no puede confiar en el viejo orden, admitió lo que muchos en la sociedad civil saben desde hace tiempo: el concepto de un orden internacional basado en normas siempre fue una ficción, mantenida por los Estados del Norte global que se beneficiaban de las asimetrías de poder hasta que Estados Unidos amenazó con utilizar su enorme poder contra ellos.

El discurso de Carney fue aclamado internacionalmente porque se enfrentó a Trump y defendió respuestas multilaterales en lugar de propuestas aislacionistas frente a una dinámica cambiante. Sin embargo, en su lugar, propuso una visión selectiva del multilateralismo, basada en la formación de coaliciones en torno a intereses comunes y en la cooperación entre Estados relativamente poderosos para defenderse. Esta visión defensiva de la cooperación supone renunciar al principio de universalidad de las normas internacionales, aplicables a todos los Estados. También implica que los Estados pueden mitigar la presión de Estados Unidos estrechando sus lazos con China, un proceso que, a todas luces, ya está en marcha y que podría limitar aún más la rendición de cuentas de este país por su pésimo historial en materia de derechos humanos.

El discurso de Carney fue más una respuesta a las amenazas de Trump de anexionar Groenlandia y desmantelar la OTAN que a las violaciones del derecho internacional por parte de Israel. No hizo mención alguna a los Estados del Sur global ni a la sociedad civil, a pesar de las contribuciones vitales que ambos pueden aportar a cuestiones que van desde la financiación climática hasta la rendición de cuentas por las atrocidades cometidas en el marco de conflictos.

El multilateralismo selectivo puede crear algunas oportunidades para la sociedad civil, pero no puede defender normas universales. A pesar de sus múltiples defectos, el sistema establecido ofrece estructuras y procedimientos institucionalizados que facilitan la rendición de cuentas hasta cierto punto y brindan a la sociedad civil la oportunidad de influir en la toma de decisiones a través de una participación constante. Las declaraciones, resoluciones y tratados establecen normas para evaluar a los Estados. El acceso de la sociedad civil se ve limitado por los enfoques discrecionales, ya que las normas son poco claras y prevalecen los acuerdos entre bastidores.

El derecho internacional humanitario es objeto de un desprecio creciente, tal y como se ha visto en el genocidio perpetrado por Israel en Gaza, los ataques rusos contra la población civil ucraniana, el desastroso conflicto de Sudán y las guerras que asolan el mundo. El orden legal internacional siempre ha enfrentado el desafío de que los Estados más poderosos se ven menos obligados a rendir cuentas que los más débiles, las leyes internacionales solían considerarse como líneas rojas que la mayoría de los Estados respetaban la mayor parte del tiempo. La alternativa es la anarquía.

Madres y otros familiares de víctimas de la guerra contra las drogas reaccionan ante la decisión de la Corte Penal Internacional de rechazar la apelación del expresidente Rodrigo Duterte para obtener la libertad provisional en Quezon City, Filipinas, el 28 de noviembre de 2025. Foto de Eloisa López/Reuters vía Gallo Images

Israel ha atacado sistemáticamente a la Agencia de las Naciones Unidas para la población refugiada de Palestina (UNRWA), matando a cientos de sus empleados y prohibiendo sus operaciones. Rusia ha violado el derecho internacional al secuestrar a niños y torturar a civiles y prisioneros de guerra. Estados Unidos ha violado el derecho internacional con sus ataques aéreos contra embarcaciones en el Caribe y su intervención en Venezuela. Israel y Estados Unidos han difamado constantemente a la relatora especial de la ONU para Palestina Francesca Albanese, a quien Trump impuso sanciones. Israel ha ignorado repetidamente las órdenes de la Corte Internacional de Justicia para que pusiera fin al genocidio que está perpetrando, consciente de que la máxima instancia judicial mundial carece del poder para hacerlas cumplir y de que Estados Unidos lo protegerá de las consecuencias. Los Estados del Norte global hacen caso omiso de la Convención sobre los Refugiados al firmar acuerdos de expulsión para enviar a las personas migrantes a países inseguros.

Si bien la CPI enfrenta ataques constantes, demostró su valía en 2025, cuando condenó a dos líderes milicianos de la República Centroafricana y detuvo al expresidente filipino Rodrigo Duterte. La sociedad civil desempeñó un papel fundamental en el proceso, gracias a la labor de grupos liderados por mujeres filipinas que se encargaron de documentar miles de ejecuciones extrajudiciales.

Sin embargo, los Estados están aumentando la presión sobre el tribunal. El gobierno del Reino Unido amenazó con retirar su financiación en respuesta a la orden de detención dictada contra Netanyahu. El gobierno de Trump sancionó a numerosos funcionarios de la CPI y habría amenazado con adoptar nuevas medidas a menos que el tribunal reformara el Estatuto de Roma, su tratado fundacional, para excluir explícitamente de su jurisdicción a los Estados no miembros, presuntamente con el objetivo de evitar ser procesado. Hungría desafió las normas al permitir la entrada de Netanyahu en su territorio, a pesar de que estaba obligada a detenerlo. Italia liberó a un señor de la guerra libio sobre el que pesaba una orden de detención.

El Convenio Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos están en el punto de mira por defender los derechos de las personas migrantes y refugiadas. En diciembre, veintisiete Estados solicitaron una reinterpretación del Convenio para redefinir los tratos inhumanos y degradantes y facilitar las deportaciones. Estas acciones están erosionando progresivamente el derecho internacional.

En este contexto crítico, los Estados miembros deberán proceder a la elección de un nuevo secretario general de la ONU, dado que el segundo mandato de Guterres concluye a finales de 2026. Se trata de un proceso opaco en el que el poder de veto de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad hace improbable la elección de cualquier candidato que pueda suponer una amenaza para sus intereses. Lo más probable es que se elija a un candidato de compromiso que resulte tolerable para todos; posiblemente alguien que adule a Trump, que no se enfrente ni a China ni Rusia, y que prometa más recortes de gastos, una propuesta que limitaría aún más las funciones de derechos humanos de la ONU.

La sociedad civil está presionando en pos de una mayor ambición. La campaña 1 para 8.000 millones exige que el proceso de selección sea transparente y que se elija a un líder comprometido con el cumplimiento de la Carta de las Naciones Unidas. También exhorta a la Asamblea General de las Naciones Unidas —donde todos los Estados tienen el mismo derecho de voto y no existe el derecho de veto— a que rechace la nominación si el Consejo de Seguridad impone una candidatura que carezca del respaldo de una mayoría significativa. Además, dado que los nueve titulares anteriores han sido hombres, reclama que el liderazgo de la ONU recaiga en una mujer feminista.

Activistas de la campaña “1 para 8.000 millones” piden el nombramiento de la primera mujer secretaria general de la ONU durante la 69.ª sesión de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, celebrada en Nueva York, Estados Unidos el 17 de marzo de 2025. Foto de UNA-UK

De manera más general, la sociedad civil continúa abogando por la reforma de la ONU; sin embargo, sus demandas siguen sin ser atendidas. Su participación suele ser simbólica y, de hecho, cuando la ONU celebra su más importante evento anual —la apertura de la Semana de Alto Nivel de la Asamblea General —, incluso las organizaciones de la sociedad civil acreditadas quedan excluidas. Aún no se han aceptado propuestas de reforma sencillas, como el establecimiento de un día internacional de la sociedad civil, destinado a reconocer su contribución y ofrecer un punto de encuentro para la defensa de sus intereses. 

El sistema actual adolece de importantes deficiencias en materia de rendición de cuentas, democracia, eficacia, eficiencia y transparencia. Es necesario un cambio, pero este debe ser democrático, inclusivo y orientado a los derechos. Sin embargo, los acontecimientos van en la dirección opuesta. Las tentativas actuales para debilitar el orden internacional no son reveses temporales. Hará falta tiempo para revertir los recortes de financiación de Trump y otras de sus medidas. Incluso si llegara a respetar la limitación del número de mandatos, la existencia de la Junta de la Paz demuestra que pretende seguir dominando la escena mundial una vez que haya dejado el cargo. Vladimír Putin y Xi Jinping tampoco tienen intención de retirarse.

La acuciante crisis que atraviesa la gobernanza global exige un diálogo urgente sobre el tipo de arquitectura necesaria para proteger los derechos humanos y abordar numerosos problemas transfronterizos. También ofrece una oportunidad para descolonizar la gobernanza mundial y construir un orden internacional más justo y representativo. El multilateralismo debe significar algo más que la negociación de intereses entre Estados. Las propuestas de la sociedad civil merecen ser escuchadas.