GOUVERNANCE MONDIALE: LA POLITIQUE DE PUISSANCE MET À L’ÉPREUVE LES RÈGLES

Le retrait d’États fragilise les organisations internationales en réduisant leur base de financement. L’OMS se retrouve dans une situation difficile car les États-Unis fournissaient environ 15 % de son financement. Avant même leur départ, ils avaient retenu leurs contributions pour 2024 et 2025, obligeant déjà l’organisation à supprimer des emplois.

Le désengagement financier du multilatéralisme va au-delà du retrait américain. Les États-Unis ont fait la une des journaux en démantelant l’USAID, la plus grande agence d’aide au développement au monde, mais d’autres donateurs importants, notamment la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni, réduisent considérablement leur aide, y compris leur soutien multilatéral, tout en augmentant leurs dépenses militaires.

Des personnes se rassemblent devant le siège de l’USAID à Washington, DC, aux États-Unis, le 3 février 2025, pour protester contre une directive suspendant les activités principales de l’agence. Photo de Kent Nishimura/Reuters via Gallo Images

Le budget ordinaire de l’ONU pour 2026 prévoit une réduction des dépenses de 15 % et une baisse d’environ 19 % des effectifs. L’initiative d’efficacité « ONU80 » examine la possibilité de fusionner certains mandats et d’envisager la relocalisation de personnels depuis des villes coûteuses vers des villes moins onéreuses. L’une des fusions proposées concerne ONU Femmes et le Fonds des Nations unies pour la population, une mesure qui menacerait les engagements en matière d’égalité de genre et de droits reproductifs, précisément au moment où ceux-ci sont remis en cause.

Les coupes budgétaires américaines ont un impact considérable, car les États-Unis sont le principal bailleur de fonds de l’ONU, censé fournir 22 % du budget ordinaire. Les États-Unis ont également l’habitude de payer en retard, comme beaucoup d’autres pays. En 2025, les arriérés ont atteint des niveaux records, avec plus de 1,8 milliard de dollars impayés sur près de 3,5 milliards de dollars dus. Les plus grandes puissances sont celles qui représentent la plus grande part des impayés : les États-Unis arrivent en tête de liste, avec des arriérés qui se sont aggravés sous Trump, suivis par la Chine et la Russie. En février 2026, le secrétaire général António Guterres a averti que les retards de paiement exposaient l’ONU à un risque de « faillite financière imminente ».

De nombreuses initiatives cruciales dépendent de contributions volontaires plutôt que obligatoires, et les insuffisances budgétaires mettent en difficulté les principaux organismes humanitaires. Cette dépendance donne aux États un moyen de pression et, à mesure que les ressources financières se raréfient, ils peuvent dicter leurs conditions. En décembre, les États-Unis ont promis 2 milliards de dollars américains d’aide humanitaire, mais l’ont limitée à 17 pays alignés sur leurs priorités, excluant d’autres pays ayant des besoins urgents. Ils ont précisé comment les fonds devaient être dépensés et ont conditionné leur aide à la mise en œuvre par l’ONU de réformes d’efficacité répondant à leurs attentes, une approche bien éloignée des principes humanitaires.

Les fonctions liées aux droits humains sont les plus touchées par la détérioration du financement. Les droits humains constituent l’un des trois piliers de l’ONU, avec la paix et la sécurité et le développement durable, mais ne reçoivent qu’environ 5 % du budget ordinaire. La perte du soutien américain et la réduction volontaire des financements de plusieurs États européens ont contraint le Conseil des droits de l’homme à fusionner certains mandats, à en supprimer d’autres et à raccourcir les sessions, réduisant ainsi les possibilités de participation de la société civile. Lors de sa session de juillet, il a annoncé l’annulation de 18 activités en raison d’insuffisances budgétaires. 

Le financement du Haut-Commissariat aux droits de l’homme a diminué d’environ 90 millions de dollars américains en 2025, entraînant la perte d’environ 300 emplois, et 110 autres postes devraient être supprimés. Son programme au Myanmar et son travail de protection des droits des personnes LGBTQI+ et de prévention des violences fondées sur le genre font partie des activités affectées, ce qui signifie moins de protection pour les personnes survivantes et plus d’impunité pour les auteurs.

Le système des Nations Unies pourrait être plus efficace, et la relocalisation de certaines fonctions vers les pays du Sud global pourrait être bénéfique pour la société civile. Mais des idées plus ambitieuses concernant la réforme du financement de l’ONU, telles que les propositions visant à exiger des États qu’ils contribuent de manière plus équitable en fonction de leur revenu national, ce qui élargirait la base de financement et réduirait la vulnérabilité aux chocs provoqués par les États les plus puissants, n’ont pas été envisagées. Si l’ONU recherche davantage de soutien volontaire, elle augmente le risque d’influence indue de la part des États et des milliardaires philanthropes. Les droits humains et l’accès de la société civile en pâtissent lorsqu’un petit groupe de bailleurs de fonds peut dicter les règles.

Les États contournent de plus en plus les processus officiels de l’ONU pour former des coalitions ad hoc. Cette évolution s’est imposée sur les questions climatiques et environnementales. Lors de la COP30, les engagements majeurs ont été laissés sur une base volontaire, délégués à des coalitions dirigées par des États volontaires, et il pourrait en être de même pour les négociations sur le traité relatif aux plastiques. L’exigence de consensus permet aux États opposés à l’action de bloquer les avancées, obligeant ceux qui veulent le changement à travailler sans eux. Cela peut aboutir à certains progrès, mais cela crée un patchwork réglementaire.

Les accords internationaux ont toujours commencé par des coalitions. Des campagnes soutenues par la société civile, reprises par des groupes d’États engagés, ont conduit à la conclusion de traités sur les mines antipersonnel et les armes nucléaires. Des espoirs similaires inspirent la campagne visant à élaborer un traité de non-prolifération des combustibles fossiles. Mais il est de plus en plus difficile de former des coalitions. En matière de gouvernance de l’IA, par exemple, trois camps défendent actuellement des visions incompatibles, et il est peu probable qu’ils parviennent à un consensus pour élaborer les réglementations nécessaires.

Des manifestants se rassemblent à la Place de la République à Paris, en France, pour réclamer un traité international sur la non-prolifération des énergies fossiles, le 23 juin 2023. Photo de Thomas Samson/AFP

L’administration Trump refuse de coopérer lorsque les processus internationaux ne servent pas ses intérêts. Sur son insistance, de grandes entreprises américaines ont obtenu une exemption du dernier accord fiscal de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Les États répressifs collaborent pour rendre le système mondial encore moins démocratique et moins axé sur les droits. En décembre, la Chine a lancé le groupe des « Amis de la gouvernance mondiale », un bloc de 43 États membres de l’ONU qui comprend de nombreux pays connus pour leurs violations des droits humains. Le groupe prétend défendre les principes de l’ONU et corriger la sous-représentation des pays du Sud dans les processus décisionnels, mais il promeut une vision de la coopération entièrement centrée sur les États. Il vise à mettre en œuvre l’Initiative chinoise de gouvernance mondiale, qui affirme la protection des affaires intérieures contre ce qu’elle appelle « l’ingérence extérieure », ne laissant aucune place à la responsabilité en matière de droits humains au niveau international.

Les États forment également des organisations plus sélectives qui contournent l’ONU. Le groupe des BRICS, fondé par le Brésil, la Chine, l’Inde et la Russie en 2009, est composé en grande partie d’États répressifs, l’Indonésie autoritaire l’ayant rejoint en 2025. Les BRICS se positionnent comme une réponse à la sous-représentation des pays du Sud, mais fonctionnent principalement comme un club d’autocrates sans véritable participation de la société civile ni mécanismes de responsabilité en matière de droits humains.

Le G20 est plus établi et a fait la une des journaux en raison du boycott par les États-Unis de la réunion organisée en Afrique du Sud, mais cela n’a pas suscité de débat sur la question de savoir si c’est lui, plutôt que l’ONU, qui devrait diriger la prise de décision économique mondiale. Le fait que Trump accueillera la prochaine réunion dans son club privé de Miami en dit long sur le caractère exclusif de ce forum.

Le multilatéralisme sélectif a atteint un nouveau niveau avec le Conseil de la paix. Cet organe est né d’une résolution du Conseil de sécurité qui a accepté de soumettre Gaza à une gouvernance externe. Cette résolution vague et controversée était considérée comme le seul moyen d’obtenir le soutien de Trump. Mais ce qui a été lancé lors du Forum économique mondial de janvier 2026 va beaucoup plus loin. Trump semble envisager un organe permanent doté d’un mandat plus large sous sa présidence, avec le pouvoir personnel de veto sur les décisions, de prendre des résolutions, de fixer l’ordre du jour et d’inviter ou de révoquer des membres. Son conseil d’administration est composé de ses alliés.

Le président américain Donald Trump, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán et le président indonésien Prabowo Subianto participent au lancement du Conseil de la paix lors du Forum économique mondial à Davos, en Suisse, le 22 janvier 2026. Photo de Denis Balibouse/Reuters via Gallo Images

L’adhésion permanente coûte 1 milliard de dollars, et on ne sait pas clairement où va cet argent, même si Trump a régulièrement exploité sa présidence à des fins personnelles. Le projet de charte de l’organisme ne mentionne ni les droits humains ni l’accès de la société civile. Dans l’état actuel des choses, cela ressemble à un autre club d’autocrates, réunissant en grande majorité des États responsables de graves violations des droits humains. Sa crédibilité a été encore plus compromise lorsque Israël l’a rejoint en février 2026. Plusieurs démocraties ont refusé d’y adhérer, invoquant souvent des préoccupations concernant les relations de l’organisme avec l’ONU.

Le Conseil de la paix semble être une tentative de supplanter l’ONU, en particulier le Conseil de sécurité dysfonctionnel, en positionnant Trump comme le négociateur international qui rassemblera les dirigeants. Cette initiative devrait susciter un nouveau débat sur les propositions de réforme du Conseil de sécurité, longtemps bloquées, visant à élargir le nombre de membres et, surtout, à limiter les droits de veto. Ce qu’il faut, ce n’est pas un club dominé par Trump, mais un Conseil de sécurité fonctionnel, capable de maintenir la paix et la sécurité.

Lors du Forum économique mondial, le Premier ministre canadien Mark Carney a revendiqué son rôle de chef de file dans le débat sur la gouvernance mondiale. S’exprimant du point de vue d’un État relativement puissant du Nord qui ne peut plus compter sur l’ancien ordre, il a admis ce que beaucoup d’acteurs de la société civile savent depuis longtemps : le concept d’un ordre international fondé sur des règles a toujours été une fiction, maintenue par les États du Nord qui ont profité des asymétries de pouvoir jusqu’à ce que les États-Unis menacent d’utiliser leur puissance supérieure contre eux.

Le discours de M. Carney a été salué à l’échelle internationale, car il s’est opposé à M. Trump et a défendu des réponses multilatérales plutôt qu’isolationnistes face à l’évolution de la situation. Mais ce qu’il a proposé à la place, c’est une vision du multilatéralisme sélectif, avec des coalitions formées autour d’intérêts communs et des États relativement puissants coopérant pour se défendre. Cette vision défensive de la coopération marque un recul par rapport au principe de règles mondiales applicables à tous les États. Elle implique également que les États peuvent atténuer la pression américaine en nouant des relations plus chaleureuses avec la Chine, un processus manifestement en cours, ce qui signifie limiter davantage la responsabilité concernant le bilan désastreux de la Chine en matière de droits humains.

Le discours de M. Carney était une réponse aux menaces de Trump d’annexer le Groenland et de démanteler l’OTAN, plutôt qu’aux violations du droit international par Israël. Il n’a rien dit sur les États du Sud ni sur la société civile, alors que les deux ont un rôle essentiel à jouer sur des questions allant du financement de la lutte contre le changement climatique à la responsabilité pour les atrocités commises dans les conflits.

Le multilatéralisme sélectif peut ouvrir certaines opportunités pour la société civile, mais il ne peut pas garantir le respect des normes universelles. Le système établi, malgré ses nombreux problèmes, fournit des structures et des procédures institutionnalisées qui permettent un certain degré de responsabilité et donnent à la société civile la possibilité d’influencer les décisions grâce à un engagement soutenu. Les déclarations, les résolutions et les traités fournissent des normes permettant d’évaluer les États. Une approche plus ponctuelle, où les règles sont floues et où les accords sont conclus en coulisse, signifie un accès réduit pour la société civile.

Le droit international humanitaire est de plus en plus bafoué, notamment dans le génocide perpétré par Israël à Gaza, les attaques de la Russie contre les civils ukrainiens, le conflit désastreux au Soudan et les guerres dans le monde entier. Le régime juridique mondial a toujours été confronté au défi que les États les plus puissants sont moins tenus de rendre des comptes que les plus faibles. Mais les lois internationales étaient autrefois considérées comme des limites que la plupart des États, la plupart du temps, ne franchissaient pas. L’alternative, c’est l’anarchie.

Des mères et des proches de victimes de la guerre contre la drogue réagissent à la décision de la Cour pénale internationale de rejeter la demande de libération provisoire de l’ancien président Rodrigo Duterte à Quezon City, aux Philippines, le 28 novembre 2025. Photo d’Eloisa Lopez/Reuters via Gallo Images

Israël a systématiquement pris pour cible l’UNRWA, l’agence des Nations unies pour la Palestine, tuant des centaines de ses employés et lui interdisant d’opérer. La Russie a violé le droit international en enlevant des enfants et en torturant des civils et des prisonniers de guerre. Les États-Unis ont violé le droit international en menant des frappes aériennes contre des bateaux dans les Caraïbes et en intervenant au Venezuela. Israël et les États-Unis ont continuellement dénigré la Rapporteuse spéciale des Nations unies sur la Palestine, Francesca Albanese, Trump allant jusqu’à imposer des sanctions. Israël a ignoré à plusieurs reprises les ordonnances de la Cour internationale de justice lui enjoignant de mettre fin à son génocide, conscient que la plus haute juridiction mondiale n’a pas le pouvoir de faire respecter ses décisions et que les États-Unis le protégeront de toute conséquence. Les États du Nord bafouent la Convention relative au statut des réfugiés en concluant des accords d’expulsion pour renvoyer les migrants vers des pays dangereux.

La CPI fait l’objet d’attaques soutenues. Elle a démontré son utilité en 2025, lorsqu’elle a condamné deux chefs de milice de la République centrafricaine et arrêté l’ancien président des Philippines Rodrigo Duterte. La société civile a joué un rôle essentiel dans la collecte de preuves : des groupes dirigés par des femmes philippines ont documenté des milliers d’exécutions extrajudiciaires.

Mais les États intensifient leurs pressions sur la Cour. Le gouvernement britannique a menacé de retirer son financement en raison du mandat d’arrêt délivré contre Netanyahu. L’administration Trump a sanctionné de nombreux responsables de la CPI et aurait menacé de prendre d’autres mesures si la CPI ne révisait pas son traité fondateur, le Statut de Rome, afin d’exclure explicitement sa compétence sur les États non-membres, vraisemblablement pour se protéger contre toute poursuite. La Hongrie a enfreint les règles en accueillant Netanyahu alors qu’elle était tenue de l’arrêter. L’Italie a libéré un chef de guerre libyen recherché.

La Convention européenne des droits de l’homme et sa cour sont également critiquées pour avoir défendu les droits des personnes migrantes et réfugiées. En décembre, 27 États ont appelé à une réinterprétation de la convention afin de redéfinir les traitements dégradants et inhumains et de faciliter les expulsions. De telles actions affaiblissent de plus en plus le droit international.

À ce moment charnière, les États doivent choisir un nouveau secrétaire général de l’ONU, le deuxième mandat de Guterres se terminant à la fin de 2026. Le processus est opaque et les cinq membres permanents du Conseil de sécurité disposent d’un droit de veto, ce qui rend peu probable l’élection de tout candidat susceptible de contester leurs intérêts. L’issue la plus probable est un candidat de compromis que tous peuvent tolérer : potentiellement quelqu’un qui flatte Trump, ne s’oppose pas à la Chine et à la Russie et promet davantage de réductions budgétaires, limitant encore plus les fonctions de l’ONU en matière de droits humains.

La société civile fait pression pour que l’on fasse preuve d’ambition. La campagne « 1 for 8 billion » exige un processus de sélection transparent et un dirigeant engagé à respecter la Charte des Nations unies. Elle exhorte l’Assemblée générale des Nations unies, où tous les États ont un vote égal et aucun n’a de droit de veto, à s’opposer si le Conseil de sécurité impose un candidat largement contesté. Et puisque les neuf personnes nommées précédemment étaient toutes des hommes, elle demande qu’une femme féministe prenne la tête de l’ONU.

Des militants de la campagne « 1 for 8 Billion » appellent à la nomination de la première femme secrétaire générale des Nations unies lors de la 69e session de la Commission de la condition de la femme à New York, aux États-Unis, le 17 mars 2025. Photo d’UNA-UK

Plus largement, la société civile continue de proposer une réforme de l’ONU, mais reste sans réponse. La participation est souvent symbolique, et lorsque l’ONU organise son événement annuel très médiatisé, la semaine d’ouverture de l’Assemblée générale de haut niveau, même les organisations de la société civile accréditées en sont exclues. Des propositions de réforme simples, telles que la création d’une journée internationale de la société civile afin de reconnaître sa contribution et offrir un point de ralliement pour la défense de ses intérêts, n’ont toujours pas été retenues. 

Le système actuel présente des lacunes importantes en matière de responsabilité, de démocratie, d’efficacité, d’efficience et de transparence. Un changement est nécessaire, mais il doit être démocratique, inclusif et axé sur les droits. Au lieu de cela, les choses évoluent dans la direction opposée. Les tentatives actuelles visant à affaiblir le système mondial ne sont pas des perturbations temporaires. Les coupes budgétaires et autres mesures prises par Trump ne seront pas rapidement annulées. Même s’il respecte la limitation des mandats présidentiels, le Conseil de la paix montre qu’il a l’intention de continuer à dominer la scène mondiale au-delà de sa présidence. Ni Vladimir Poutine ni Xi Jinping ne semblent non plus disposés à quitter la scène. 

L’aggravation de la crise de gouvernance mondiale exige un dialogue urgent sur le type d’architecture nécessaire pour protéger les droits humains et répondre aux nombreux problèmes transfrontaliers. Cette crise offre également l’occasion de décoloniser la gouvernance mondiale et de rendre l’ordre international plus juste et plus représentatif. Le multilatéralisme devrait être plus qu’une simple négociation entre États sur leurs intérêts respectifs. La vision de la société civile mérite d’être entendue équitablement.